南海渔业管理合作：挑战与机遇
近年来，南海局势发展平稳，中国与东盟国家积极推动本地区海洋合作。作为本地区海洋合作中一个非常重要的方面，南海渔业管理愈益引发本地区及域外各国学者关注，但学者所提建议有些并不切合实际。有关南海渔业管理合作的多数建议之所以难以施行，乃在于其不易划出令争端相关各方皆满意的地理区域以适用“实际性的临时安排”[1] ——该“临时安排”应对各方在南海的领土主权主张及有关专属经济区划界的最终协议皆不会产生影响。本文主要关注如何解决上述合作困境，尤其是有关南海渔业管理合作的推进路径（也可包括相关海洋环保或生物多样性保护问题）。
为维护南海生态系统健康，
愈益需要加强渔业管理合作
在可预见的近期未来，南海的领土主权与海洋划界争端不太可能获得最终解决，各当事国的政策仍会受其国内“民族主义情绪”和党派政治斗争影响。照此发展，若有关合作倡议牵涉领土主权或主权权利归属等敏感议题，势必很难促使当事国政府软化其立场或推进“实际性的临时安排”。虽然南海沿岸国有遵照《联合国海洋法公约》第123条规定进行“互相合作”之法律义务，但是争端相关方已习惯于南海缺乏合作机制以确定主张重叠区域内管辖权和执法权临时安排的境况。这对地区海洋环境和渔业可持续发展产生了严重影响，有关研究显示，南海鱼类资源过去30年来已减少了三分之一，而且按往常情形发展到2045年该区域海洋物种将损失数量多达59%。[2]
按科研数据，南海渔业管理合作显然颇具紧迫性，但对于当事国而言，难点在于合作是否政治上“无害”，关键是要寻找到一种合作方式，便于各当事国政府皆能向国民解读其参与合作的合理性——合作必须可被解读为对其本国主张或利益并无任何损害。
与其设定具体责任区域，
不如对南海生态系统进行整体维护
历史经验表明，即便为各当事国设定具体责任区域仅系“临时安排”，依然并不容易使所有相关方满意。长期以来，对于主张重叠区域的覆盖范围，各方至今尚未能达成共识。东盟当事国拒绝承认中方在南海的领土主权和海洋权益，不少国家内心甚至对2016年南海仲裁案所谓裁决持欢迎和认可态度。而中国自然也不会同意西方学者所提建议——即基于南海沿岸国大陆海岸（不包括离岸地物）的200海里专属经济区潜在范围将南海划分为临时性的各国责任区域。[3]还有西方学者建议，离岸地物的邻近水域（20海里或12海里）应由其占领国负临时管理之责，或建立联合管理区由相关方合作管理。以上建议难以避开的问题是，中国将南沙群岛作为整体主张海洋权益，而无法接受将其割裂成一个个单独岛礁。另外，单独岛礁的邻近水域仅占南海海域很小比例，而渔业管理合作应当以强化南海整体生态系统的保护措施为目标。从根本上讲，纠缠于这些问题只会使我们的讨论和分析陷入死胡同，这显然不是明智之举。
我们要思索的问题是，为何我们应当先划分责任区域，而非关注鱼类种群本身——其系根据海洋环境条件洄游，并不知晓人类所划边界或南海的海洋划界争端。因此，南海渔业管理合作的核心问题并非先设定责任区，而是要建立一个多边联合科学研究工作组，由该工作组负责尽快对南海鱼类资源进行评估。工作组可由中国与东盟国家的科学家及相关决策部门代表组成，其可通过分享有关数据或研究成果来展开合作，并逐步明确从纯科研视角而言最需要推进渔业管理合作的海洋区域（可优先考虑鱼类洄游线路所经区域）。需要注意的是，在南海并非所有区域皆适合多边合作，例如在黄岩岛周边水域可能中菲合作较为合适，在南海的南部区域可能更需要多边合作。就领域而言，某些领域合作也可能需要更多国家参与，如微塑料污染不仅对鱼类危害甚大，且对人类亦造成威胁，而该问题必须多国合作方能解决。
渔业管理合作应该“去政治化”
鉴于上文提及的渔业管理合作区域在地理范围上同南海当事方主张管辖海域存在重叠，考虑到南海争议高度复杂敏感，有关讨论很有可能在政治上存在“风险”。为此，工作组可考虑公开宣示，表明其合作旨在维护本地区鱼类资源可持续发展，此符合所有相关方利益，并不会损害任何一方之主张，作为某种意义上的排除性声明。同时，从现实角度出发，最好不给工作组设定任何时间计划表，并采用“摸着石头过河”与“烹饪好菜所需时间更长”之方略。
另一方面，我们不难发现，有些外国学者或出于惯性思维，或出于特定目的，关于渔业管理合作的建议往往牵涉政治敏感议题。比如美西方专家常提及的所谓“军事化”问题，其实际上与渔业管理合作无关，而且只会妨碍务实合作的推进。此外，另有一些建议提出南海多边合作应包括台湾当局，因其有损“一个中国原则”而对推进合作无甚益处。
总之，鉴于当前实际情况，各方应重点致力于促进渔业管理的科学领域合作，而并非将合作议题“政治化”。
参考文献
1.按《联合国海洋法公约》第74条规定，在达成专属经济区划界协议之前，“有关各国应基于谅解和合作精神，尽一切努力作出实际性的临时安排，并在此过渡期间内，不危害或阻碍最后协议的达成。这种安排应不妨害最后界限的划定。”
2.U. Rashid Sumaila and William W. L. Cheung, Boom or Bust: The Future of Fish in the South China Sea, November 5, 2015, https://www.oceanrecov.org/news/ocean-recovery-alliance-news/boom-or-bust-the-future-of-fish-in-the-south-china-sea.html.
3.The CSIS Expert Working Group on the South China Sea, Defusing the South China Sea Disputes: A Regional Blueprint, October 11, 2018, https://csis-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/publication/181011_DefusingTheSouthChinaSea2.pdf?b4g3jomy63uhQq4DzsnV.vJuhmlkl6Qu.
作者简介
曹群，中国国际问题研究院海洋安全与合作研究中心副研究员。
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